   5月15日，隨著第二批“回頭看”反饋工作結束，標志著第一輪中央生態環保督察及“回頭看”全部完成。
   繼2016年至2017年督察覆蓋了全國31個省、市、自治區后，2018年針對河北等20個省區的整改情況，中央又先后開展了兩批“回頭看”和專項督察，目前反饋工作已全部完成。
   在生態環境保護領域，中央環保督察是我國迄今為止規格最高、規模最大、范圍最廣的一項專項工作。在直接推動各地解決存量生態環境問題的同時，也是對全國生態保護和環境治理體系能力的摸底，更是對各級黨政系統踐行新發展理念成效的檢驗。
   從兩批“回頭看”反饋內容來看，我國生態文明建設存在不小的壓力，“污染防治攻堅戰”等具體工作的落實也可能面臨一定的挑戰。
   首當其沖的問題是，各地領導干部的思想認識還需要進一步轉變。
   雖然環保督察強調領導干部“黨政同責”、“一崗雙責”，并在第一批督察中就開始進行問責，但在此后的三年中，依然不斷有新的負面案例產生。祁連山生態破壞問題導致甘肅省多名官員被問責以后，陜西省依然對秦嶺北麓的別墅違建問題無動于衷，甚至以虛假整改應對中央六次批示。關于秦嶺違建別墅整治的專題片《一抓到底正風紀》播出以后，河北石家莊、河北曲周、黑龍江牡丹江又相繼被媒體曝光出違建別墅的存在，說明這些地方政府無法把自省自查落實到行動上，在多次警示下依然放任或默許類似違法違規行為的存在。部分領導干部政治紀律的缺失，背后也可能包含著對中央決策的不理解、不信任，以及“上有政策、下有對策”的僥幸心理。
   從督察中可以看到，很多地區存在違法侵占自然保護區和飲用水源地、填湖填海造地等現象，而這些土地大多用于建設包括高檔別墅在內的房地產或經營性項目。地方政府在應對環保督察時進行虛假整改、“說一套、做一套”的目的，很大程度上是為了“保護”或“掩護”轄區內的資源型或“三高”型企業，比如低水平的礦業、焦化、鋼鐵、化工等。這些現象說明，地方政府對發展有著高度的路徑依賴，而其對經濟增長的理解更多地停留在三駕馬車里的投資這一項上。這顯然是以高速GDP增長為導向的政績考核模式留下的后遺癥，即使中央已經改變指揮棒的方向，但地方官員可能陷入慣性的驅使而不能自拔。
   生態環境保護與經濟發展絕非嚴格對立關系。正如2018年兩位諾貝爾經濟學獎獲得者諾德豪斯和羅默所指出的那樣，生態與環境資源是重要的生產要素，在合理的范圍內投入生產可以最小化對生態系統與自然環境的影響，而經濟增長的最大化則可以通過知識和技術進步來獲得。簡單來說，通過一系列包括但不限于技術和管理模式上的創新，用最少的資源創造最大的價值才是合理的發展模式。與第一輪環保督察幾乎同時進行的供給側改革同樣是為了推動發展轉型，兩者實際上分別起到了引導和推動的作用。
   如果以經濟下行壓力為由放松環境規制，繼續以房地產和粗放型工業為經濟增長點，那么相當于自己放棄了創新的道路，在國際合作與競爭格局中，不戰而主動屈于他人，自己選擇被動地位。與固守陳規相比，改變與創新顯然更難。在擼起袖子之前，需要明確用力的方向。
   與此同時，以客觀角度來看，第一輪環保督察暴露出全國自然資源管理與環境治理體系的能力不足。
   在第一批和第二批 “回頭看”中，先后出現河北、山西、吉林、遼寧省等多地抄襲整改方案的現象，除冀、晉、吉、遼四省外，貴州、安徽、山東等省也有偽造文件、修改文件或只匯總數據不督促落實的問題。這既是嚴重的形式主義的結果，也折射出管理隊伍專業能力素養的不足。
   環保督察同時扯下了許多地區環境治理實際效果的遮羞布。從反饋意見看，在水環境污染治理、大氣污染治理、固廢污染治理等方面，各地不同程度地存在虛報治理成績的情況。例如，吉林省22個由中央資金支持的遼河流域水污染防治項目僅建成9個，而遼河水質惡化嚴重。四川省應于2018年完工的544個城鄉生活污水處理項目，至“回頭看”時仍有190個未開工，160個雖已開工但無法按期建成投運；應建成192個生活垃圾處理項目，至“回頭看”時仍有77個尚未開工。貴州省128個園區污水處理廠中的89個不能滿足園區廢水處理要求，實際上形同擺設。
   除了公共環境基礎設施建設和運營的低效率外，地方很多項目“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，僅僅為了治理而治理。山東省濰坊市花費4700萬元巨資在圍灘河“撒藥治污”，但水質改善僅僅維持了一個月就回到了劣V類。安徽省阜陽市長期將生活垃圾處理場滲濾液違規運輸至污水處理廠處理，并在生活垃圾填埋場混合填埋垃圾焚燒產生的飛灰。吉林省蛟河市對采礦毀林河石材加工園區的生態恢復流于形式，甚至直接在砂石堆上栽種樹苗。湖南省郴州市兩地對重金屬礦渣僅采取原地堆存、簡易覆土的處理方式，即公示辦結。雖然污染治理攻堅戰一定程度上是對地方政府財力的考驗，但治理體系的能力顯然更為關鍵。
   據生態環境部消息，第二輪中央生態環境保護督察即將啟動，除繼續督促地方政府進行整改外，還將把央企納為督察對象。第二輪督察將歷時三年，并用一年時間進行“回頭看”。這意味著，第二輪生態環境保護督察將跨越“十三五”規劃的收官和 “十四五”規劃的啟動。這將對地方政府的中長期治理行動產生影響。各級領導干部應該真正意識到生態環境保護督察并非“一陣風”似的短期行為，而新發展理念也不是一個空洞的概念，絕對不能做表面文章。
   可以看到，隨著2018年機構改革的推進，中央環保督察已悄然改為中央生態環境保護督察。而相較于第一批“回頭看”，第二批“回頭看”反饋意見中對于生態破壞問題的篇幅明顯增加�？梢灶A見的是，新一輪生態環境保護督察依然不會放松對生態保護相關問題的關注。隨著各地陸續完成生態紅線、環境質量底線、資源利用上限和環境準入負面清單的編制，對 “三線一單”執行情況的督察可能會成為重點工作之一，而且對部分具體工作的要求可能會從“及格”提高到“良好”。例如，在本輪督察中，不少地區出現了根據開發利用現狀而非生態功能來調整自然保護區邊界的問題。就生態紅線劃定來說，工作是完成了，但就生態保護來說，其效果值得質疑。而第二輪督察可能會在這類問題上繼續“較真”。
   地方政府在污染治理方面的主體責任將被繼續壓實。藍天、碧水、凈土等一系列行動將在更嚴密的監管下進行，并且更加重視實效而非形式。由于財力、能力等方面的差異，經濟發展和環境治理的表面矛盾可能在一些地區益發突出，這將極大地考驗地方官員的執政水平。
   最后，經過第一輪三年的實踐后，督察工作本身也將面臨自我完善的要求。一方面，在糾正地方政府環境治理“一刀切”的同時，根據不同地區的實際情況，督察工作或許也需要在一致性的基礎上保持適當的彈性。另外一方面，新納入督察范圍的央企將涉及到更為復雜的政治和經濟利益格局，督察組、屬地政府、央企和其他市場主體的關系處理也將考驗各方的智慧。
   （陸瓊，中央社會主義學院政治學與公共管理教研室講師，人口、資源與環境經濟學博士）

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