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   2月28號，財政部發布了《關于印發污水處理和垃圾處理領域PPP項目合同示范文本的通知》(財辦金【2020】10號，以下簡稱“示范文本”)，編制了污水處理廠網一體化和垃圾處理PPP項目合同示范文本，來推動污水處理和垃圾處理領域PPP項目標準化規范化運作。
   業內專家認為，在示范文本的助力之下，PPP對于國內基礎設施補短板領域項目的實施以及國家“穩投資”目標預期的實現將會產生積極的推動作用，也預示著疫情后國內PPP項目合同體系規范化、標準化工作將更上一個臺階。
   釋放國家推進PPP強烈信號
   污水及垃圾處理項目的市場化改革可追溯到上世紀90年代，2002年原國家計委、建設部和環保總局聯合印發的《關于印發推進城市污水、垃圾處理產業化發展意見的通知》拉開了污水及垃圾處理行業進入全面市場化改革的序幕。
   全程參與此次示范文本編制的北京市中倫(上海)律師事務所合伙人、財政部、國家發改委PPP雙庫專家周蘭萍告訴記者，自2016年財政部頒行《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》明確要求在垃圾處理、污水處理領域探索開展“強制”應用PPP模式以來，污水及垃圾處理領域PPP項目發展迅速。2017年，財政部等四部委又聯合發布《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》，進一步明確要求政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式且政府參與的途徑限于PPP模式，形成了以社會資本為主的污水及垃圾處理PPP市場，以PPP模式推動污水及垃圾處理相關環境公共產品和服務供給結構的作用開始顯現。
   強烈信號的釋放，預示著今年PPP環保領域的發力勢在必行。國務院發展研究中心研究員、財政部、國家發改委PPP雙庫專家孟春表示，在這樣的背景下，結合這兩個領域PPP模式自身的特點，示范文本的制定，能夠為污水處理和垃圾處理兩個領域PPP模式的合同結構提供統一、標準的參考，這有利于提高交易效率、合理分擔風險、保證PPP項目規范操作，加快PPP項目落地，盡快產生投資效果，2020年環保發力勢在必行。
   除了學術領域專家外，對PPP市場動態判斷極為敏銳的咨詢領域的專家也認為，環保PPP領域將隨著示范文本的發布邁上新臺階。
   上海濟邦投資咨詢有限公司董事長、財政部、國家發改委PPP雙庫專家張燎認為，2月連發“PPP系列文”充分體現了財政部鼓勵利用PPP模式防控疫情、補短板穩增長的決心，彰顯了財政部支持PPP模式繼續作為基礎設施和公共服務領域重要供給方式、長期規范運作的信心，這無疑是對當前略顯低迷的PPP市場的激勵和加持。
   大岳咨詢有限公司總經理、財政部、國家發改委PPP雙庫專家金永祥認為，示范文本強化了PPP是政府重要的政策選項，有助于恢復地方政府、社會資本、金融機構和咨詢公司對PPP的信心。示范文本的推出意味著財政部推進PPP的政策信號是強烈的，在新冠疫情的背景下，示范文本的推出尤其有特殊意義，疫情過后恢復經濟將成為重中之重，大力發展PPP將成為恢復經濟增長的重要舉措。
   畢馬威企業咨詢(中國)有限公司總監、財政部、國家發改委PPP雙庫專家李煒認為，得益于《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》等政策推動，污水處理、垃圾處理成為目前PPP市場的重點領域，針對污水處理和垃圾處理領域出臺合同示范文本，將有助于指導各地更規范推進兩個領域的PPP實踐。
   兼顧存量增量，強調有效投資
   示范文本在合同體系、條款內容、適用范圍等方面都具有其鮮明的特征，以體現國家PPP宏觀政策精神，用于規范化管理和指導污水及垃圾處理領域PPP項目運作，符合當前PPP項目和污水、垃圾行業實踐的主流做法。
   周蘭萍認為，此次示范文本的亮點是合同體系同時兼顧行業慣例和項目個性，條款內容以新建項目為主，兼顧存量。示范文本的合同體系安排，總結了當前我國PPP項目的實踐經驗，并借鑒了污水處理廠網一體化和垃圾處理PPP示范案例中的優秀成果，其中的《合作協議》和《承繼協議》內容具有普適性，可進一步適用于所有PPP項目。
   “與此同時，考慮到污水處理廠網一體化項目在運營服務上的特殊性，在聽取了行業內專家的專業意見后，示范文本中將運營服務協議作為污水處理文本的組成部分進行單獨簽署，而在垃圾處理文本中則將運營服務條款合并于PPP項目合同中予以體現，以同時兼顧行業慣例和項目個性。”周蘭萍說。
   孟春表示，除了以示范文本的形式促使項目加快落地速度外，示范文本還強調了實行“污水處理廠網一體化”，即在新增投資的同時強調盤活存量資產，強調發揮有效投資。
   “在過去的基建投資中，各地都形成了龐大的管網資產，但許多管網資產與污水處理設施運營分離；不僅運營效率低下，還造成了地方債務的過重負擔。在推動以PPP模式實施污水處理廠網一體化后，不僅水處理設施的運營效率提高，并且能夠將管網從債務轉變為項目資產，大大降低了短期的財政壓力以及地方債務風險。”孟春說。
   談及示范文本條款內容如何達到新建項目為主同時兼顧存量的預期時，周蘭萍告訴記者，在內容安排上，污水處理廠網一體化和垃圾處理PPP項目合同都以新建項目為主，同時考慮到污水處理項目在實踐中已存在不少存量項目采用PPP模式運作的案例，因此在污水處理PPP項目合同結構上采用了“合同標準條款+特殊條款”的設計，即對于新建污水處理廠網一體化PPP項目可直接適用標準條款；對于存量污水處理廠網一體化PPP項目在適用標準條款基礎上，以特殊條款代替或增補相應的標準條款內容。
   示范作用影響深遠
   示范文本的發布，除了進一步推動污水處理和垃圾處理領域PPP項目的規范運作外，其示范作用更為深遠。
   北京大學PPP研究中心執行主任兼秘書長、財政部、國家發改委PPP雙庫專家鄧冰認為，在PPP逐步進入大規模推廣應用階段，行業標準化PPP項目合同對于新項目的規范和合規具有十分重要的引導和支撐作用，相信示范文本發布之后，會有越來越多的行業推出類似的標準化合同范本，這將為PPP的行穩致遠打下堅實的基礎。
   清華大學PPP研究中心首席專家、財政部、國家發改委PPP雙庫專家王守清認為，示范文本不僅給相關PPP項目提供了標準化合同模板，也可為其它類型PPP項目提供借鑒，在我國PPP法律制度體系建設方面更是邁出了寶貴的一步，有利于構建PPP相關的法律、法規、政策、指南、項目文本五級標準化文件體系。
   王守清告訴記者，一個健全的PPP法律和制度體系對PPP的規范實施非常重要，我國目前缺乏PPP法律，也沒有跨部門的PPP專門機構，特別是在PPP運作中最重要的界定各方責權利和分擔風險的合同缺乏，給項目層面的操作帶來不少困難。這是不足之處。所幸的是，財政部和國家發改委等中央部委這幾年出臺了一些相關條例、政策和指南，解決了部分問題。
   “這次財政部組織各方，在我國二三十年特別是近年來的相關實踐和2004-2006年原建設部的五類合同示范文本與2018年中國招標協會合同示范文本的基礎上，經過多輪研討，發布了經驗比較成熟的示范文本，意義重大。”王守清說。

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